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浅谈党代会常任制改革的历史轨迹及典型实践(以椒江为例)
日期:2018年08月01日  浏览:

   【摘要】中国共产党党代常任制改革经历了一系列历史变革和探索,党的十三大后,党代表任期制的改革思路重新被提起,并开始在实践中进行试点。与历史上的党代表任期制不同的是,这次党代表常任制的实践是从地方开始进行的。这些地方的试点,积累了初步的实践经验,对进一步深化党代会常任制工作起了重要的带头和示范效应。但是,在这些试点地区,有的地方半途而废,只有浙江台州椒江区等少数几个地方坚持了下来。至今,台州党代会常任制改革已满30周年。

【关键词】历史轨迹;党代会常任制;实践探索;  

党代表任期制是指各级党代表大会的代表,在同级当届党代表大会期间,可以代表身份从事其职责权限范围内活动。党代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同。中国共产党从1988年开始在部分县(市、区)进行党代表大会常任制试点,同时开始党代表常任制试点。2007年中国共产党第十七次全国代表大会决定,实行党代表任期制,并在十七大通过的党章中作了相应规定。1988年12月,浙江省合州市椒江区(时为台州地区椒江市)在全国最早试行党代表大会常任制。2002年开始,台州在市县、乡三级全面试行党代会常任制,成为全国第一个全面试行党代会常任制的地级市。本文正是从党代会常任制改革的历史轨迹和椒江典型实践入手,进一步深入认识我国党代会常任制改革的渊源和经验。

一、党代会常任制的概念

对党代表大会常任制进行界定的代表人物是毛泽东、邓小平等新中国缔造者。毛泽东同志于1956年4月28日在中共中央政治局扩大会议上指出“是否可以仿照人民代表大会的办法,设党的常任代表。我们有人民的国会,有党的国会,党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢?就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代

表大会了,有了常任代表制度,每年就非开会不可。”同年9月16日,邓小平同志在八大修改党章的报告中,正式提出了党代表大会常任制的概念。“就是把党的全国、省一级和县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样……代表由于是常任的,要向选举他们的单位负责,就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验,他们在代表大会会议上就有了更大的代表性,而且在代表大会闭会期间,也可以按照适当的方式,监督党的机关的工作。

二、党代会常任制的历史轨迹

    党代表大会常任制并不是一个新生事物,马克思恩格斯等经典作家关于党代表大会常任制问题有过深入的思考,也进行了实践。中国共产党把年会制和常任制结合,不仅是对马列建党学说的新发展,而且也是我们党的创造性发明。

(一)马克思恩格斯开创党代表大会年会制

马克思恩格斯并未完整提出党代表大会常任制问题,但却非常清晰、坚定地实施了党代表大会年会制。马克思恩格斯在创建共产主义者同盟时,明确提出党代表大会是党的最高权力机关,必须实行年会制,即每年召开一次党代表大会。共产主义同盟作为世界上第一个无产阶级政党,它在刚刚创建的1847年曾经举行了两次代表大会,1848年发生了欧洲革命,正是由于这样的形势使得党代表大会不能如期召开,最后到1852年被迫解散。在第一国际的章程里也规定了每年召开一次党代表大会,并且特别指出不能推迟开会时间,章程规定党代表大会一般在8月份举行。1869年第一个民族国家范围内的共产党—德国社会民主工党,同样也在党章中规定了代表大会每年至少举行一次,但由于反动政府实行“反社会党人法令”,致使十二年中有八次是被迫停开的,以至恩格斯在1892年指出:“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章,你们执行委员会也必须这样做;而且让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会,一般来说也是最重要的。”

(二)列宁坚持党代表大会年会制

俄国社会民主工党在革命时期已经开始设想和实行代表大会年会制,1903年7月,俄国社会民主工党第二次代表大会召开前夕提交的党章草案第二条规定:“党的最高机关是党代表大会。代表大会由中央委员会召开(尽可能至少每两年一次)。”到1905年4月,布尔什维克召开了党的三大,党章第二条改为:“党的最高机关是党代表大会。代表大会由党中央委员会召开,每年一次。”1906年4月第四次党代表大会召开,党章明确规定“定期代表大会由中央委员会召开,每年次。”1907年4月在伦敦召开了五大,会议通过的党章仍然规定代表大会每年召开次,但是迫于当时特殊的国情,党代表大会年会制并没有很好的坚持下来,党的六大在1917年7月才召开。俄共(布)成为执政党后,无论是内战还是外国武装干涉,都始终坚持党代表大会年会制,从1918年至1923年先后举行了六次代表大会(七大到十二大)。不仅如此,列宁还就如何开好党代会、如何使党代会充分发扬党内民主、如何使党代会成为党的最高权力机关、如何切实贯彻执行党代会的各项决议,做出了表率,进行了探索。1925年以后,斯大林逐渐抛弃了年会制,党代会的召开也很不正常,造成党内民主的严重不足。

(三)中国共产党建党初期实行党代会年会制

从党的一大到六大这七年中,尽管中共处于地下秘密斗争环境,依然坚持党代表大会实行年会制。在党的二大制定的党章中明文规定:“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”此后,党的三大、四大都重申了这一规定。党的六大的规定更加明确:党的代表大会“按通常惯例,每年开会一次”在实践中,从1921年至1928年,七年之中我们党举行了六次代表大会,基本上实行年会制。随后,由于战争环境和其他一些原因,党的七大被迫于1945年才召开,延迟了长达17年。考虑到革命战争的残酷,年会制难以贯彻,改为“每隔三年召开一次”,这期间可以举行党代表会议。尽管如此,仍然到11年之后的1956年才召开了党的八大。

(四)中国共产党在社会主义建设时期恢复党代会年会制,开创党代表大会常任制

中国共产党把马克思主义政党的代表大会年会制与党代表的常任制结合起来形成了党代表大会常任制,这是中国共产党的一个创造。1956年4月28日,毛泽东指出:“是否可以仿照人民代表大会的办法,设党的常任代表。……我们已经有十年没有开党的代表大会了,有了常任代表制度,每年就非开会不可。”邓小平在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中明确提出:“为了彻底克服长期不召集党代表大会这个缺点,党中央“决定采取一项根本的改革,就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样。……这三级代表大会一律每年开会一次”。即全国代表大会、省级代表大会县级代表大会一律实行年会制;全国代表大会、省级代表大会、县级代表大会代表分别每隔五年、三年、二年换届时才改选,即实行党代表常任制。党的八大提出关于建立党代表大会常任制的主张,后来并没有认真贯彻,因其二次会议后,由于党内政治生活越来越不正常,就没有再召开过全国代表会议,根本也就谈不上实行党代表大会常任制。各地(省、市、县)党委虽然大多召开了本届党代会的二次或三次会议,但是,党的指导思想很快向“左”的方面转化,八大恢复的年会制和开创的党代表大会常任制,在此之后也随之自然停止了。

(五)改革开放时期我党对党代表大会常任制的探索

1988年底,经中组部同意,浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的一些地区先后进行了党代表大会常任制试点,形成了第一轮党代表大会常任制试点热潮。这些试点单位为弥补两届党代会相隔时间过长的不足,大都实行了年会制,或采用类似的办法,比如增加党代会的次数。试点单位还对年会制的形式、内容以及其他些重大问题进行了探索。2002年,党的十六大报告中提出“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”党的十六大后,全国共有21个省(区、市)的97个县(市、区)开展党代表大会常任制试点工作,形成了第二轮党代表大会常任制试点热潮。

三、党代会常任制的椒江实践

浙江省台州市椒江区位于浙江中东部沿海,是我国市场经济的先发地区。1988年底,椒江成为党的十一届三中全会后全国最早试行党代会常任制的地区之一。至2003年1月,试点转为正式实施,前后经历了十四年的时间。(注:2002年7月22日,中共台州市委向浙江省委报告,并经省委批准,在台州全市试行党代会常任制,同时椒江转为正式施行。2003年1月,中组部批复同意。本文以中组部批复的时间为椒江正式施行党代会常任制的起始时间。台州市的报告参见:中共台州市椒江区委员会:《中国共产党台州市椒江区代表大会常任制资料汇编(第四集)》,未公开出版,2002年11月,第1~3页。)据有关人士透露,椒江是三中全会后,全国最早试行党代会常任制的单位中唯一没有中断过试验的单位。回顾椒江党代会常任制29年的实践历程,主要有以下5方面的具体做法:

(一)党代表选举制度。

党代会常任后,对党代表的素质提出了更高的要求。当选的党代表既要有广泛的代表性,又要具备较高的参政议政能力。椒江在十四年的试点工作中,就改进党代表的产生方式进行了多方面的探索。1、减少代表名额。椒江从1988年开始实施党代会常任制的第三次党代会起,为便于议事,适当减少了代表名额。第三次党代会共选出代表198名,比第二次党代会的300名代表减少了34%。(注:中共椒江市委:《椒江市建立党员代表制度(常任制)资料汇编》(第一集),未公开出版,1990年,第35页。)此后,随着党员数量的增长,代表数额采用以120名党员为基数,每增加150名党员增加一个代表数的计算方法,来确定代表名额总量。按照这个方法,第四、五、六次党代会的代表名额分别为230名、230名和233名。(注:中共台州市椒江区委:《椒江区试行党代会常任制情况汇报》,未公开出版,2003年1月,第5页。)2、划小选区。在城区,一般将选区划小到基层党委、总支或支部,召开党员大会直接选举区党员代表。在农村,则以乡镇或街道为基本单位,召开党员代表大会(年会)或党员代表会议间接选举党员代表。椒江第三、四、五、六次代表大会的代表选举分别划分为104个、95个、93个和91个选举单位,一般每个选举单位产生1至2名代表。(注:中共台州市椒江区委:《椒江区试行党代会常任制情况汇报》,未公开出版,2003年1月,第5页。)3、三种候选人提名方式。一是区委直接提名。范围一般包括区委委员、区纪委副书记、区政府党员副区长、法院院长、检察长以及县处级离退休老干部。这部分同志直接作为区委建议的代表候选人进入有关单位选举,占差额基数;二是界别推荐。为了增强党代表的代表性,特别划出妇女、老干部、企业、科技等界别进行专项推荐,推荐人选由区委组织部平衡并写出推荐意见后,将名额分配到所在选举单位供党员酝酿时参考;三是选举单位党员提名。党员按照分配的名额酝酿提出差额名单,报上级审批后,提交正式选举。在上述三种方式中,党员提名是选举党员代表的主要方式。4、实行竞争性差额选举。党员代表全部由竞争性差额选举产生。按规定,每个选区代表候选人数多于应选人数的20%,不到1名差额的,则至少应有1名差额。由于划小了选举单位,这样做实际上扩大了代表的差额比例。椒江第三、四、五、六次党的代表大会代表差额面分别达53.3%、49.7%、44.8%和42.49%。(注:中共台州市椒江区委:《椒江区试行党代会常任制情况汇报》,未公开出版,2003年1月,第6页。)

  (二)党代会年会制度。按照常任制的要求,椒江每五年召开一次党代表大会,代表大会闭会期间每年召开一次代表大会年会。1、代表大会的职权。代表大会的职权主要包括:听取和审议区“两委”的工作报告,总结和评价过去五年的工作,提出新一届党委和纪委的工作目标与实施规则;选举出席上级党代会的代表;听取人大、政府和政协党组的工作汇报,必要时听取党委职能部门和群众团体的工作汇报;审议和决定党委提出的涉及本地政治、经济、文化、社会发展的中长期战略、指导方针和基本原则,就本区两个文明建设和党的建设等重大部署做出决策;修改或撤销区委已经做出的决议中不妥或错误的部分;审议并通过要求人大、政府、政协和群众团体中的党组织和党员保证贯彻区委主张的决议;听取和审议党委提交的其他重大问题;对区委委员进行信任投票。2、年会议题的确定和议事的方式。年会一般在新年元月召开,内容主要是听取和审议区“两委”年度报告,总结上年工作情况,确定当年工作任务。年会的议题一般在会议召开前十天由本级党委提出。代表团或代表联名也可以提出议题,但需在会前报党委办公室。在会议期间临时提出的议题一般必须有两个以上代表团或十分之一代表联名提出,议题直接提交区委。其中五分之一以上代表联合提出和三个代表团同时提出的议题,必须列为会议的正式议题。会议期间,由议题主要提出人就议题做简要说明。会议上对议题进行讨论,由区委汇总,认为必要时提交代表表决,做出决议。代表会议决定重要问题时,按照少数服从多数的原则,实行一人一票的表决制度。表决以应到代表过半数为通过。3、决议的效力。代表大会做出的决议或决定由党委组织实施,并向代表大会年会报告执行情况。代表大会的决议或决定未经代表讨论同意,原则上不得更改。如遇特殊情况需要变更的,由区委决定,但应及时向代表通报,并说明情况。重要的决议应形成书面文件,发至全体代表和区委职能部门。

  (三)党代表常任制度。党员当选党代表之后,代表资格在任期内一直有效。为了更好地发挥党代表的作用,椒江区委对代表的权责和活动方式加以规范,形成了一套相应的制度。1、代表的权责。在会议召开期间,党代表的主要权责为听取和审议“两委”的工作报告;选举“两委”委员;参加地方重大问题的讨论和决策;按照程序提出需要代表大会、年会或代表团会议讨论的议题。在闭会期间,党代表仍以一定方式开展活动,履行代表的职责,主要是:带头宣传和贯彻执行代表大会、年会及市委的决定、决议,带头完成上级党组织布置的各项任务;联系自己所在的支部及本选举单位内若干个党组织,及时了解情况,向区委和有关党组织提出工作建议和意见;定期向本选举单位的党员汇报履行代表职责的情况,接受他们的监督,参加区委或代表团组织的其他活动。2、代表团制度。代表团是代表参加党内事务的重要组织形式。椒江根据工作性质和地域将全区党代表划分为13个代表团,每个团设团长一人,副团长一至两人。团长、副团长候选人由区委推荐,经代表团会议选举产生。代表团在大会期间的活动主要是组织讨论,酝酿人事,形成提案等。在闭会期间,代表团活动以分散为主,不拘于形式。但每年集中活动必须安排1到2次。活动的内容大致包括:就全区党的建设,两个文明建设,以及社会发展规划等重大问题开展调研;讨论区委提交代表团审议的问题,提出批评建议;讨论代表团所在区域和工作系统内的有关问题;对各级党组织执行党代会决议的情况进行监督等。3、建立代表联系机构和工作刊物。椒江区委专门设立了代表联系机构——党员代表联络办公室(简称党联办)。党联办对外为挂牌单位,对内划归区委组织部代管,由一名副部长兼任主任。党联办负责组织协调党代表的日常事务,如:处理和接待党员代表来信来访,收集代表意见、建议,受理代表议案等,在代表与代表团、代表与区委之间起桥梁和纽带作用。另外,椒江区委还创办了党员代表工作刊物——《党员代表通讯》,由党联办负责管理。

  (四)区委工作制度。这里是指与常任制相适应的椒江区党委工作制度。1、委员制。为了减少行政层级,提升党内民主化的程度,作为常任制改革的配套制度,椒江从第三次党代会开始,取消了常委建制,市委只采用委员制,只设书记、副书记和委员。委员的构成坚持“精干、高效、结构合理”的原则,职数由原来的30多名减为13到15名,不设候补委员。2、票决制。椒江从1988年试行党代会常任制起,区委讨论、任免区管干部,就由区委全体委员参加,并实行无记名投票表决。据当地组织部门的负责人介绍,椒江是全国地方党委中在干部任免上最早实行票决制的地方,它与党代会党任制一起成为椒江推进党内民主改革的两个最主要的标志。具体程序有以下三个环节:一是会前充分酝酿,由组织部门对拟任命人员进行全面考察,广泛征求各方意见;二是会上充分讨论,在区委会上,与会委员对拟任免的人选逐个进行讨论,发表同意、不同意或缓议的明确意见。对于意见分歧较大的人,经多数委员同意形成缓议决议,缓议决议不列入投票表决方案;三是当场投票表决,表决时,每位委员一人一票,对干部任免方案中拟任免人选做出赞成、不赞成和弃权的选择,当场公布记票结果,得票超过应到会委员的二分之一为通过。3、组织党员代表开展调查研究和建言献策制度。试行党代会常任制之后,区委仍是日常的决策机构。但区委的决策并不只来源于区委的十几位委员,而是要求代表以代表团为单位,就本区党的建设、两个文明建设、社会各项事业等方方面面的工作开展专题调研。调查报告提交区委,作为区委决策的依据。4、向代表通报工作、事先征求意见制度。区委就重大问题进行决策时,坚持事先向代表发送征询意见书,综合代表的意见后再进行决策。例如,在代表大会年会召开的前十天,区委提前向代表通报大会内容,包括大会的主要议题和议程,“两委”的工作报告和“两委”候选人建议名单的意见等。然后,代表以代表团为单位进行活动,就相关议题展开讨论和议决。5、民主生活会制度。区委于每年的“七一”和元旦召开两次党员干部民主生活会。在会议召开前的一个月,区委就向党代表发送“征询意见书”,然后收集汇总,分别发给相关的区委委员,作为会上对照检查的内容之一。生活会结束后,区委将各位委员提出的整改措施向党代表以书面方式进行反馈。

(五)代表联系党员制度。党员当选党代表后,必须联系本选区或本系统的5名以上党员,参加所在党组织的活动,通报区委的重大决策和重要活动,收集党员对区党代会或区委工作部署的意见或建议,关心普通党员的学习、工作和生活,积极帮助他们解决一些实际问题。每年,党代表都要将自己一年来履行代表职责的情况向本选区的党员进行述职,以增强党员对代表的监督。(陈建国)

 

参考文献:

[1]毛泽东文集第七卷.北京:人民出版社 1999.54

[2]邓小平文选第一卷.北京:人民出版社 1994.233

[3]马克思恩格斯全集.北京:人民出版社 1972.38.474

[4]苏联共产党章程汇编.北京:求实出版社 1988

[5]中国共产党党章汇编.北京:人民出版社 1979.7

[6] 毛泽东文集第七卷.北京:人民出版社 1999.54

[7] 邓小平文选第一卷.北京:人民出版社 1994.233


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